საქართველოს ადმინისტრაციულ–ტერიტორიული მოწყობის ანალიზი და პერსპექტივები

0
854

განვითარებულ და დემოკრატიულ სახელმწიფოებში ადგილობრივ თვითმმართველობას ერთ-ერთი მთავარი ადგილი უკავია სახელმწიფო მმართველობის სისტემაში, როგორც სახელმწიფოს  უმნიშვნელოვანეს პოლიტიკურ, ეკონომიკურ და სოციალურ შემადგენელ ელემენტს.

აღნიშნული წარმოადგენს მოქალაქეთა კონსტიტუციით აღიარებულ უფლებას, თვითმმართველობის ერთეულების ფარგლებში შექმნან ადგილობრივი მმართველობის ორგანოები და მათი მეშვეობით გადაწყვიტონ ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხები. სხვა სიტყვებით რომ ვთქვათ ადგილობრივ თვითმმართველობა ეს არის მექანიზმი, ხალხის შესაძლებლობა ზემოდან ჩაურევლად ადგილზევე გადაწყვიტონ მათ წინაშე მდგომი ადგილობრივი მნიშვნელობის პრობლემები და თავის შეხედულებისამებრ მოახდინონ ადგილობრივი ხელისუფლების არჩევა და მათზე კონტროლის განხორციელება. ყოველივე საბოლოო ჯამში ხელს უწყობს მთლიანად ქვეყანაში თანასწორობის, სამართლიანობის და დემოკრატიის პრინციპების დამკვიდრებას.

ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმირების და საქმიანობის საკითხი განსაკუთრებულ მნიშვნელობას იძენს საქართველოსთვის, მისი დღევანდელი რეალობიდან და ქვეყნის წინაშე მდგარი გამოწვევებიდან გამომდინარე, რომელთა შორის უმნიშვნელოვანესია ტერიტორიული,  სოციალურ-ეკონომიკური, შიდა ეთნიკური, დემოგრაფიული და ასევე მომავალში მსოფლიოში გლობალიზაციის მიმდინარე პროცესების შედეგად მოსალოდნელი ასპექტები.

ეს ყოველივე მნიშვნელოვანს ხდის გამართული და ეფექტური სახელმწიფო მანქანის არსებობას, რომლის ერთ-ერთ ძირითად და არსებით ელემენტს, როგორც ზემოთ ავღნიშნეთ წარმოადგენს ადგილობრივი თვითმმართველობა, რაც მნიშვნელოვანწილად განაპირობებს ხალხის ჩართულობას სახელმწიფოს მართვაში და რეალურ ბერკეტს წარმოადგენს გადაწყვეტილების მიღებაზე კონტროლისა თუ ხელისუფლებაზე ზეგავლენაში.

ცოტაოდენი ისტორია

რესპუბლიკის დღეისთვის არსებული რაიონული პრინციპით დაყოფა სათავეს კომუნისტური წყობიდან იღებს. საქართველოში საბჭოთა ხელისუფლების დამყარებისთნავე ქვეყანა დაიყო პატარა ადმინისტრაციულ ერთეულებად, რაიონებად. მათი რიცხვი 60-ზე მეტი იყო. ასეთი წვრილი დაყოფა, რომელიც საქართველოსათვის ისტორიის არც ერთ ეპოქაში დამახასიათებელი არ იყო, მოსახლეობაზე და მეურნეობაზე მკაცრი კონტროლის განსახორციელებლად გაკეთდა. ასევე ამ პერიოდში შეიქმნა სამი ავტონომია: აფხაზეთის და აჭარის ავტონომიური რესპუბლიკები და სამხრეთ ოსეთის ავტონომიური ოლქი.

კომუნისტების მიერ ქვეყნის რაიონულ მოწყობას მაშინდელი დროისთვის საკმაოდ  პრაგმატული მნიშვნელობა ჰქონდა. რესპუბლიკის მაქსიმალურად პატარა მუნიციპალიტეტებად დაყოფა ტოტალური მართვის მაღალ ხარისხს უზრუნველყოფდა. კომუნისტები ადრეული ეპოქის მთავარი დამპყრობლის რომის იმპერიის და ზოგადად ყველა დამპყრობლის ცნობილი თეზისის, დაყავი და იბატონე, პრინციპის მიხედვით მოქმედებდნენ.  უპირველესად ეს მიმართული იყო ქართული მოსახლეობის ცნობიერებიდან ეროვნული თვითმყოფადობის და საკუთარი ისტორიული ფესვების ამოშლისაკენ. რაც საბოლოო ჯამში ახალი საბჭოთა ადამიანის, გინდათ ეროვნების, გამოყვანას ემსახურებოდა.

ამასთანავე სოციალისტური მმართველობის პერიოდში რაიონულ მოწყობას ეკონომიკური დატვირთვაც გააჩნდა. გეგმიური ეკონომიკის პირობებში, როდესაც ყველაფერი მათ შორის ეკონომიკაც ერთი ხელით იმართებოდა, ამ დროს ხელისუფლების კაბინეტებში წყდებოდა სად, რომელ რესპუბლიკაში თუ რაიონში, რა პროდუქცია ან რა რაოდენობით  უნდა ეწარმოებინათ, გეგმის შესრულების გაკონტროლების საუკეთესო საშუალება იყო ქვეყნის თვითმმართველ ერთეულებად მაქსიმალურად წვრილი და დარგობრივი დანაწილება. ასევე ,,ზემოდან” მოდიოდა დირექტივები სად და რამდენი პროდუქცია უნდა გაყიდულიყო, მიუხედავად იმისა მოითხოვდა ამას მაშინდელი სამომხმარებლო ბაზარი თუ არა. იმდროინდელი გეგმიური ეკონომიკა შერწყმული იყო მკაცრად ცენტრალიზებულ პოლიტიკურ მმართველობასთან და სხვანაირად ვერც იქნებოდა, ვინაიდან ერთი მეორეს გარეშე ვერ იარსებებდა.

კომუნისტური რეჟიმის დასრულების შედეგად ხელისუფლებაში ზვიად გამსახურდიას ხელმძღვანელობით ეროვნული ძალების მოსვლის შემდეგ იმდროინდელ რაიკომის მდივნებს შეეცვალათ სახელი და დაერქვათ პრეფექტები, თუმცა გამსახურდიას ხელისუფლებას ძალიან ცოტა დრო ქონდა ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმის განსახორციელებლად, რადგან ხელისუფლებაში მოსვლიდან ნახევარ წელიწადში დაემხო. შემდგომი პერიოდი უკავშირდება ედუარდ შევარდნაძის მმართველობას 1992-დან 2003 წლამდე. არც ამ ხნის განმავლობაში მომხდარა ადგილობრივი მმართველობის და ქვეყნის ტერიტორიულ ადმინისტრაცული მოწყობის შინაარსობრივი რეფორმა, დარჩა რა კომუნისტური ეპოქის რაიონული დაყოფა, ხოლო პრეფექტებს ახლა უკვე გამგებლები ეწოდათ.

გარკვეულწოლად შეიცვალა მათი დანიშვნის წესი, თუმცა ისინი კვლავ ცენტრალური ხელისუფლების მკაცრი კონტროლის ქვეშ რჩებოდნენ.

გაცრუებული იმედები

2003 წლის ვარდების რევოლუციის და 2012 წლის საპარლამენტო არჩევნების შემდეგ ხელისუფლებაში ახალი ძალების მოსლის შედეგად გაჩნდა იმედი, რომ ამ მხრივ რაიმე შეიცვლებოდა, თუმცა მოდელი ზუსტად იგივე დარჩა.

და მაინც რატომ არის ასეთი დაუთმობელი დამოუკიდებელი საქართველოს ყველა ხელისუფლებისათვის ქვეყნის ტერიტორიული მოწყობა რაიონული პრინციპით, მოყოლებული შევარდნაძის დროიდან დღემდე? მაშინ როდესაც თითქმის ყველა სფეროს შეეხო ცვლილება გარდა აღნიშნულისა.

დღეს საქართველოში 64 მუნიციპალიტეტი და 5 თვითმმართველი ქალაქია. თითოეულ მათგანს გააჩნია თავიანთი მმართველობის ორგანოები, როგორიცაა, რამოდენიმე ათეული დეპუტატისაგან დაკომპლექტებული საკრებულო, გამგეობა თავისი აპარატით, სხვადასხვა სამსახურების ხელმძღვანელები და ადმინისტრაციული პერსონალი.

საკრებულოების ფუნქციას წარმოადგენს ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხებთან დაკავშირებული გადაწყვეტილებების მიღება, ხოლო გამგეობა როგორც აღმასრულებელი ორგანო მათ აღსრულებაზეა პასუხისმგებელი.

რაიონის სიდიდისა თუ მდებარეობის მიუხედავად, ადგილობრივი აღმასრულებელი ორგანოები და სამსახურები ერთი და იმავე ფუნქციების მატარებლები არიან და ის განსაზღვრულია კანონით “ადგილობრივი თვითმმართველობისა და მმართველობის შესახებ”. ყოველ რაიონს ჰყავს ფინანსური, დასუფთავების, კეთილმოწყობის და ა.შ. სამსახურები, რომლებიც თავიანთი დაქვემდებარების ქვეშ მყოფ ტერიტოტიაზე ასრულებენ მათზე დაკისრებულ ფუნქციებს, რომელიც არაფრით განსხვავდება სხვა რაიონის ანალოგიური სამსახურის ფუნქციებისაგან. შედეგად ვღებულობთ სიტუაციას სადაც საკმაოდ პატარა ტერიტორიაზე ერთი და იმავე ფუნქციის განმახორციელებელი რამდენიმე სამსახური მოქმედებს, აღნიშნული სისტემა ქმნის არამარტო ზედმეტ ბიუროკრატიულ ბარიერებს, არამედ საკმაოდ ხარჯტევადიცაა. ვინაიდან მთელი ამ პერსონალისთვის გამოყოფილია მნიშვნელოვანი დაფინანსება, ხელფასების, პრემიების,  საკომუნიკაციო, კომუნალური, საწვავის თუ სხვა ხარჯის სახით, რომელიც საკმაოდ სოლიდურ თანხებს წარმოადგენენ და ისევ მოსახლეობას აწვება კისერზე.

ადგილობრივი თვითმმართველი ორგანოები, საკრებულოები და გამგეობები, შექმნილი არიან იმ მიზნით, რომ თავიანთ სამოქმედო ტერიტორიებზე მიიღონ ადგილობრივი ბიუჯეტები, გადაწყვიტონ რეგიონში არსებული ინფრასტრუქტურული საკითხები, მოაგვარონ მოსახლეობის წინაშე მდგომი სოციალური და ეკონომიკური ხასიათის პრობლემები, დაიცვან ადგილობრივი მოსახლეობის უფლებები და ინტერესები.

თუმცა დღეს არსებული რაიონული დაყოფის პირობებში, ტერიტორიული ერთეულების  მცირე ზომის გამო, ადგილობრივ თვითმმართველობის ორგანოებს პრაქტიკულად არანაირი რესურსი არ გააჩნიათ, როგორც საფინანსო-საბიუჯეტო, ისე ადამიანური, თუ საკანონმდებლო უფლებამოსილება, რათა მათზე კანონით მინიჭებული უფლება–მოვალეობები განახორციელონ. რაიონული ბიუჯეტები იმდენად მცირეა, რაც რაიონის სიმცირის გარდა საბიუჯო სისტემის მოწყობაზეც არის დამოკიდებული, სადაც ადგილობრივ ბიუჯეტებს პრაქტიკულად შემოსავლები არა აქვთ და ცენტრალური ბიუჯეტების ტრანსფერებზე არიან დამოკიდეულნი,  რომ შეუძლებელი ხდება ადგილობრივი ინფრასტრუქტურული პროექტების განხორციელება, ადგილზე არსებული სხვადასხვა სახის პრობლემების გადაჭრა და ადგილობრივი ეკონომიკის რაიმე სახით წახალისება თვითმმართველობის ორგანოების მხრიდან.

ყოველივე ეს განაპირობებს ადგილობრივი ხელისუფლების რეალურად არ ფუნქციონერებას მთელი ქვეყნის მასშტაბით და მათ აბსოლუტურ დამოკიდებულას ცენტრალურ ხელისუფლებაზე.

ამასთანავე, არსებული ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობა და აქედან გამომდინარე უნარშეზღუდული ადგილობრივი თვითმმართველობა საკმაოდ არასრულყოფილია რეგიონებში არსებული ქონების განკარგვის კუთხითაც. ადგილობრივი თვითმმართველობების უუნარობა გავლენა მოახდინონ მათ დაქვემდებარებულ ტერიტორიებზე არსებული მნიშვნელოვანი ობიექტების პრივატიზაციის პროცესებზე, წარმოქმნის ელიტარული კორუფციული გარიგებების მაღალ რისკს ქვეყანაში.

ვინაიდან რეალურად არ ხდება ცენტრალური ხელისუფლების დონეზე მიღებული გადაწყვეტილებების ადგილებზე განხილვა, ცენტრიდან წამოსული ნებისმიერი დირექტივა უპრობლემოდ პოულობს ადგილობრივი ხელისუფლების მხარდაჭერას. ცენტრალურ ხელისუფლებას კი ხელ-ფეხი ეხსნება ნებისმიერი გადაწყვეტილების მისაღებად იყოს ეს თუნდაც სახნავ-სათიბი მიწების, ტყეების, მდინარეების გაყიდვა-გასხვისება, ჰესების მშენებლობა ეკოლოგიური ორგანიზაციების თუ ადგილობრივი მოსახლეობის აზრის გაუთვალისწინებლად.

აღნიშნული ძალიან სახიფათო ეკონომიკური ტენდენციაა, როდესაც მოსახლეობა რჩება ყოველგვარი მატერიალური ქონების გარეშე და მთელი საწარმოო და ეკონომიკური პოტენციალი თავს იყრის ადამიანთა გაკვეული ჯგუფის ხელში, რაც იწვევს ხალხის გაღარიბებას და მათ მომავალი განვითარების პერსპექტივას ართმევს.

გამარჯვების ფორმულა (ოღონდ არა ხალხის)

თვითმმართველობის რაიონული მოწყობის პირობები არ უზრუნველყოფს სამართლიანი არჩევნების ჩატარებას. ვინაიდან ნებისმიერ კონკრეტულ მომენტში მოქმედ ხელისუფლებას გარანტირებული აქვს ყველა დონის არჩევნებში გამარჯვება, იქნება ეს ადგილობრივი, საპარლამენტო თუ საპრეზიდენტო. ყოველივე ამას მარტივი ახსნა აქვს. ნებისმიერი არჩევნების შედეგები ჯამდება ოლქების და უბნების მიხედვით, სადაც ზუსტად ჩანს რომელმა რაიონმა, ქალაქმა თუ სოფელმა ვის სასარგებლოდ გააკეთა არჩევანი. გამომდინარე დღევანდელი თვითმმართველობის არსიდან, სადაც ადგილობრივი ბიუჯეტები თითქმის სრულად არიან დამოკიდებულნი ცენტრალურ ბიუჯეტზე, ხოლო თუ რომელ რაიონში რა გაკეთდება დამოკიდებულია ინფრასტრუქტურის სამინისტროს “კეთილ” ნებაზე, გასაგები ხდება, რომ ადგილობრივი მაცხოვრებლებისთვის არჩევანის გაკეთების დროს უპირატესობას ყოველთვის არსებულ ხელისუფლებას მიანიჭებენ.

ასევე არჩევნების შედეგებზე გავლენას ახდენს დღეისათვის მოქმედი მაჟორიტარული არჩევნების წესი. სადაც დარღვეულია ყოველნაირი თანაფარდობა მიღებულ ხმებსა და არჩევით ორგანოებში დაკავებულ ადგილებს შორის. მაგალითისათვის შეიძლება მოვიყვანოთ ქუთაისი სადაც 192 500 მოსახლეობა ირჩევს ერთ დეპუტატს და ასევე რაიონებიც, სადაც მოსახლეობის გაცილებით მცირე რაოდენობა ცხოვრობს ირჩევენ ერთ დეპუტატს. შედეგად კი, 192 500 ამომრჩევლის ხმაზე გადამწვეტი, რამდენიმე ნაკლები ამომრჩევლი მქონე თითო მანდატიანი რაიონის, მოსახლეობის ხმა აღმოჩნდება. რაც არჩევნების დროს, არსებული ადმინისტრაციული რესურსის გამოყენების პრაქტიკის პირობებში, გადამწყვეტ როლს თამაშობს. განსხვავებით დიდი ქალაქებისაგან მცირე რაიონების ელექტორატით მანიპულირება ბევრად იოლია.

ეს გახლავთ ნებისმიერი არსებული ხელისუფლების გამარჯვების ფორმულა.

ეკონომიკაც ?

ეკონომიკური და ორგანიზაციული მიზანშეწონილობიდან გამომდინარე რაიონული მოწყობა წარმოადგენს აბსოლუტურად გაუმართლებელ მოდელს, რომელიც აფერხებს ქვეყანაში თითქმის ყველა სფეროს განვითარებას. რესურსები მაქსიმალურად დანაწევრებულია, რაც ხელს უშლის მათ ეფექტურად გამოყენებას. მაგალითისთვის რომ ავიღოთ იმერეთის რეგიონი,  სადაც თერთმეტი რაიონი და ერთი თვითმმართველი ქალაქია. მთლიანობაში იმერეთს, ქუთაისის გამოკლებით, ჰყავს თერთმეტი საკრებულო, თერთმეტი გამგებელი და რამდენიმე ასეული ადგილობრივი დეპუტატი, შესაბამისი ადმინისტრაციული პერსონალით და მათზე გაწეული სხვადასხვა სახეობის მრავალი ხარჯით. ხოლო მათი ფუნქცია იდენტურია და არაფრით განსხვავდება ერთმანეთისაგან. ასევე დანარჩენი სახელმწიფო დაწესებულებების უმრავლესობაც, რომლებიც რაიონების მიხედვითაა დაყოფილი და ერთსა და იმავე ფუნქციას ასრულებენ, წარმოადგენენ ბიუროკრატიულ ბარიერს და ზედმეტ ხარჯად აწვებიან ბიუჯეტს და რაიონის მოსახლეობას. ამასთანავე დანაწევრების გამო ადგილობრივი ბიუჯეტები ვერ ასრულებენ მათთვის ერთერთ მთავარ ფუნქციას ადგილზე არსებული პრობლემების მოგვარებას და ადგილობრივი ეკონომიკის სტიმულირებას. მაგალითისთვის შესაძლებელი იქნებოდა ძლიერ და მეტი უფლებამოსილების მქონე ადგილობრივ ბიუჯეტს მოეხდინა რომელიმე ადგილზე არსებულ უმოქმედო ქარხანაში ან რომელიმე სფეროში, ჯანდაცვაში, განათლებაში, თანხების ინვესტირება ან საკანონმდებლო დონეზე ეკონომიკური შეღავათების დაწესება ამ სფეროში ინვესტირების მსურველი კერძო კომპანიებისათვის.

რაიონული მოწყობის კიდევ ერთი მინუსი მრავალი ბიუჯეტის და სახელმწიფო დაწესებულებისა და შესაბამისად დიდი რაოდენობის მოხელეთა არსებობაა, რომელიც შეუძლებელს ხდის მათ ჯეროვნად გაკონტროლებას საზოგადოების და თუნდაც სახელმწიფო მაკონტროლებელი ორგანოების მხრიდან. ეს კორუფციის და ნეპოტიზმის წყაროს წარმოადგენს. სუსტი კონტროლის პირობებში ადგილობრივი ხელისუფლების წარმომადგენლებს შესაძლებლობა აქვთ საჯარო თუ კერძო სექტორში სხვადასხვა თანამდებობაზე დაასაქმონ თავიანი ახლობლები. დღეს განსაკუთრებით რეგიონებში ვღებულობთ სიტუაციას, როდესაც ადგილებზე ისედაც მცირე რაოდენობის მოქმედ სახელმწიფო თუ კერძო დაწესებულებებში დასაქმებული არიან ერთი სანათესაოს ან ერთი სამეგობრო წრის წარმომაგენლები. ეს ეწინააღმდეგება სამართლიანობის პრინციპებს, უსპობს ადამიანებს პროფესიული განვითარების საშუალებას და აღვივებს ნიჰილიზმის გრძნობას რაიონების ისედაც მძიმე მდგომარეობაში მყოფ მოსახლეობაში.

იმისათვის, რომ ჯეროვნად გაკონტროლდეს რაიონებში არსებული სახელმწიფო დაწესებულებების და ამ დაწესებულებების ხელმძღვანელ მუშაკების საქმიანობა საზოგადოების მხრიდან, ასევე ინფორმაცია მაქსიმალურად გამჭვირვალე იყოს თანამდებობის პირთა და მათი ნათესავების პირადი ქონებისა თუ ბიზნესის შესახებ. თითოეულ რაიონში უნდა არსებობდეს ძლიერი მას-მედიის საშუალებები (პრესა, ტელევიზია, ინტერნეტ გამოცემები), არასამთავრობო სექტორი და საზოგადოებრივი ორგანიზაციები, რომლებიც ამასთანავე გაუძლებენ ყოველგვარ ზეწოლას თუ ფინანსურ ცდუნებას. რაც პატარა ზომის რაიონების პირობებში შეუძლებელია, თუნდაც მხოლოდ საკადრო და ფინანსური რესურსების არასაკმარისობის გამო.

64 რაიონისთვის და 5 თვითმმართველი ქალაქისათვის საჭირო იქნება ქმედითი და რეალურად დამოუკიდებელი მინიმუმ 69 ადგილობრივი ტელევიზია, გაზეთი, არასამთავრობო ორგანიზაცია თუ პარტიის განყოფილება, რომლებიც ადგილზე არსებული პრობლემებით დაინტერესდებოდნენ და მათზე მიუკერძოებლად და ხმამაღლა ილაპარაკებდნენ. რაც ჩვენზე ბევრად დიდი მასშტაბების, ეკონომიკურად და პოლიტიკურად ბევრად განვითარებული ქვეყნებისთვისაც კი წარმოუდგენელი ფუფუნებაა.

ამასთანავე მწვავე პრობლემაა ადგილებზე კვალიფიციური კადრების დეფიციტი. რამდენჯერმე დუბლირებული და ერთი და იმავე ფუნქციების მქონე მრავალი სახელმწიფო დაწესებულება, რომელთაც  კადრების დიდი რაოდენობა ჭირდებათ გარდა იმისა, რომ კისერზე აწვება ადგილობრივ ბიუჯეტებს, ასევე მნიშვნელოვან ბიუროკრატიულ ბარიერებს ქმნიან.

მიზეზი

ყოველივე ზემოთ მოყვანილის შედეგად შეიძლება დავასკვნათ, რომ უპირველეს ყოვლისა წვრილი რაიონული დაყოფა ადგილობრივი თვითმმართველობის და შესაბამისად ხალხის გავლენის დასუსტებისკენ არის მიმართული. ვინაიდან გასაგებია ისეთ მცირე ზომის და მოსახლეობის მცირე რაოდენობის მქონე რაიონებში როგორიც დღევანდელი თვითმმართველი ერთეულების აბსოლუტური უმრავლესობაა გამონაკლისი რამოდენიმე დიდი ქალაქია, რეალური თვითმმართველობის განხორციელება შეუძლებელია.

იმის გამო, რომ საკმაოდ შეზღუდულია ადგილობრივი თვითმმართველობის ფინანსური, საკადრო-ადამიანური და პრაქტიკულად ყველა სხვა ძირითადი სახის რესურსები, ვერ ხერხდება მის მიერ ქვეყნის კონსტიტუციით და კანონმდებლობით გათვალისწინებული უფლებამოსილებების და ზოგადად ყველა განვითარებული ქვეყნის მაგალითზე, მისთვის დამახასიათებელი ფუნქციების განხორციელება. მისი რეალური უფლებამოსილება დაყვანილია ისეთი საკითხების გადაწყვეტაზე როგორიცაა, მოსახლეობის ტრანსპორტით მომსახურების ორგანიზებისათვის  ხელის შეწყობა; დაქვემდებარებული ტერიტორიის კეთილმოწყობა და გამწვანება; წყალმომარაგების ადგილობრივი სისტემის ორგანიზება, მისი შენახვა და განვითარება; სასაფლაოების მოვლა-პატრონობა; სოციალური მომსახურების ორგანიზება; მოქალაქეთა სამხედრო სამსახურში გაწვევის საკითხებში საქართველოს თავდაცვის სამინისტროსათვის ხელის შეწყობადა ა.შ.

ყოველივე ეს გამოწვეულია  ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების უუფლებობით და ასევე მათი ფორმირების წესით.

ამასთანავე ქვეყნის ტერიტორიულ მოწყობის არსებულ მოდელს უარყოფითად ერწყმის თვითმმართველობის ერთდონიანი სისტემა, როდესაც რაიონის მმართველ ორგანოებს წარმოადგენენ რაიონის საკრებულო და გამგებელი, ხოლო  ტერიტორიული ერთეულის სხვა დონეებზე მმართველობითი ორგანოების არჩევა არ ხდება, ასევე თვითონ ტერიტორიული ერთეულების მეთაურთა და წარმომადგენლობით ორგანოთა არჩევის წესი, როდესაც გამგებლები აირჩევიან არაპირდაპირი მეთოდით, რაც იმას ნიშნავს რომ არჩევნებამდე არ არის ცნობილი თუ ვინ დაიკავებს აღნიშნულ თანამდებობას და რაიონის პირველ პირს ნიშნავს საკრებულო. ასევე მისი თანამდებობიდან მოხსნაც საკრებულოს კომპეტენციაში შედის. აღნიშნული ხერხით არჩეული გამგებელი ძირითადად პასუხისმგებელია კონკრეტული გუნდის და არა მოსახლეობის წინაშე.

ასევე ამოუცნობი “ფენომენია” გუბერნატორი ქართული გაგებით და კანონმდებლობით. გუბერნატორს გამგებლისთვის დამახასიათებელი არაპირდაპირი წესითაც კი არავინ ირჩევს და სახელმწიფოს მეთაური ვინმესთან შეთანხმების გარეშე ნიშნავს, თუმცა ის ახორციელებს გამგებელის საქმიანობაზე კონტროლს. გამომდინარე აქედან დანიშვნითი თანამდებობის პირის კონტროლს ქვეშ ექცევა არჩევითი, რაც არღვევს დემოკრატიის და არჩევითობის პრინციპებს.

თვითმმართველობის რაიონული მოწყობის მთავარი მინუსი კი იმაში მდგომარეობს, რომ ის საკმაოდ არის დაცილებული, როგორც სოფლის, თემისა თუ პატარა ქალაქების პრობლემებისაგან და შესაბამისად ვერ წყვეტს ლოკალურ ხასიათის საკითხებს და ამასთანავე თავისი სიმცირის (იგულისხმება, როგორც ტერიტორიული ასევე რესურსების სიმწირე) გამო არ წარმოადგენენ რეგიონული მასშტაბის სტრატეგიული ამოცანების გადაწყვეტის ეფექტურ საშუალებას.

შესაბამისად დღევანდელი კანონმდებლობიდან და ჩამოყალიბებული რეალობიდან გამომდინარე ადგილობრივ თვითმმართველობას არ შეუძლია წარმოადგენდეს ადგილობრივი მოსახლეობის ინტერესების არსებითად გამომხატველს.

ადგილობრივი თვითმმართველობის ერთ-ერთი უმნიშვნელოვანესი დანიშნულება კი არის წარმოადგენდეს მასზე მანდატის გამცემ მოსახლეობას და მათი ინტერესების გამტარებელი და დამცველი იყოს. ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების ფორმირებით მოსახლეობა ირჩევს იმ ხალხს მმართველობაში ვისაც ენდობა და თვლის რომ ყველაზე უკეთ გადაწყვეტს მათ წინაშე არსებულ პრობლემებს. რეალურად, ადგილზე არსებული პრობლემების და მათი არსი ყველაზე უკეთ ზუსტად ადგილობრივი მოსახლეობისთვისაა ცნობილი, აქედან გამომდინარე მათი არჩევანი უმეტეს შემთხვევაში სამართლიანია. მეორეს მხრივ ხალხის მიერ არჩეული ადგილობრივი მთავრობა უპირველეს ყოვლისა ვალდებულია ხალხის წინაშე, ვინაიდან, მათი ლეგიტიმაციის წყარო არის ხალხი და პოლიტიკური მომავალი დამოკიდებულია ხალხზე და არა ცალკეულ პიროვნებაზე თუ პარტიაზე. ეს კი უფრო მეტად მართვადს ხდის ადგილობრივ ხლისუფლებას ხალხის მიერ.

რეალური ადგილობრივი თვითმმართველობის არსებობა გამორიცხავს ქვეყნის მასშტაბით სუბიექტური თუ მცდარი გადაწყვეტილებების მიღების ალბათობას ცენტრალურ ხელისუფლებაში მყოფი ცალკეული პიროვნებების თუ პირთა ჯგუფის მიერ, რაც თავის მხრივ წარმოადგენს უდიდეს წინაღობას კორუფციული გარიგებებისა და ქვეყნისთვის საზიანო გადაწყვეტილების მიღებაში.

მნიშვნელოვანია ისეთი ადგილობრივი რეფორმის გატარება, რომელიც უზრუნველყოფს რეგიონებისათვის მეტი უფლებამოსილების დელეგირებას ისეთ სფეროებში როგორიცაა, ადგილობრივი ბიუჯეტის შევსების და ხარჯვის ნაწილი, ადგილობრივი გადასახადები, ადგილობრივი ინფრასტრუქტურული პროექტები, ადგილობრივი ხელისუფლების მმართველობაში არსებული უძრავი ქონების და ბუნებრივი რესურსების განკარგვა, ასევე ცენტრალური ხელისუფლების მიერ განხორციელებული ცალკეული პროექტებიც უნდა თანხმდებოდეს თვითმმართველობებთან, რადგან ეს პროექტები არ იყოს წინააღმდეგობაში ადგილობრივი მოსახლეობის ინტერესებთან.

რეგიონებზე რეალური უფლებამოსილებათა დელეგირება, რომელსაც განახორციელებს ადგილობრივი მოსახლეობის მიერ პირდაპირი წესით არჩეული ხელისუფლება წარმოადგენს ხალხის აზრის, მათ შორის რეგიონის მოსახლეობის აზრის გასთვალისწინების ეფექტურ ინსტრუმენტს. ეს კი თავის მხრივ არის მთლიანად ქვეყნის მოსახლეობის მიერ ხელისუფლებაზე გავლენისა და ზემოქმედების ქმედითი მექანიზმი.

სტატისტიკა

გამომდინარე ყოველივე აღნიშნულიდან შეიძლება მივიდეთ დასკვნამდე საქართველოს მსგავსი პატარა  ქვეყნისათვის არ არის აუცილებელი მრავალი თვითმმართველი ერთეულის არსებობა. ამ მხრივ ჩვენთვის მაგალითი უნდა იყოს სიდიდისა და მოსახლეობის რაოდენობის გათვალისწინებით ჩვენი მსგავი ევროპული ქვეყნები.

საქართველოს მოსახლეობა დღეისათვის ოფიციალური მონაცემებით 4 469 000 შეადგენს, ხოლო ტერიტორია 69,700 კვ.კმ-ია.

მნიშვნელობა არა აქვს რას ვუწოდებთ რაიონის ხელმძღვანელს გამგებელს, გუბერნატორს თუ მდივანს (სხვადასხვა ქვეყანაში სხვადასხვაგვარად იწოდება), მთავარია შინაარსობრივი დატვირთვა და მათი რაოდენობა.

შედარებისათვის მსოფლიოს ერთერთ უდიდეს და განვითარებულ სახელმწიფოში  ა.შ.შ.-ში 50 შტატი არსებობს და შესაბამისად 50 გუბერნატორი ყავთ.

რუსეთში 83 ფედერციის სუბიექტია (მათ იქ მხარე, ოლქი ან რესპუბლიკა ჰქვიათ), თუმცა რუსეთის ხელისუფლება მიიჩნევს, რომ ეს ძალზე ბევრია და მათი შემცირება-გაერთიანების პროცესი დაიწყო.

უკრაინაში, რომლის მოსახლეობა 48 457 000 შეადგენს და საქართველოს სიდიდით თითქმის ათჯერ აღემატება 603 628 კვ. კმ.  27 ოლქი (ობლასტ) არსებობს, კიევის და ყირიმის ავტონომიის ჩათვლით.

ეს რაც შეეხება მსოფლიოს უდიდეს ქვეყნებს, ხოლო მოახლოებით ჩვენი მსგავსი და ცოტათო დიდი სახელმწიფოებიდან შეიძლება გამოვყოთ:

ჩეხეთი ყოფილი სოციალისტური სახელმწიფო მდებარეობს აღმოსავლეთ ევროპაში, რომლის მოსახლეობა შეადგენს 10,562,214 ადამიანს, ხოლო სიდიდით მიახლოებით საქართველოს ტოლია 78,866 კვ. კმ. დაყოფილია 14 ადმინიტრაციულ ერთეულად, მათ შორის დედაქალაქი პრაღა.

ხორვატიის მოსახლეობა შეადგენს 4,284,889 ადამიანს, ხოლო სიდიდით – 56,594 კვ. კმ. ადმინიტრაციულ-ტერიტორიული დაყოფა 20 კაუნტი და ცალკე დედაქალაქი ზაგრები.

უნგრეთის მოსახლეობა შეადგენს 9,942,000 ადამიანს, ხოლო სიდიდით – 93,030 კმ. ადმინიტრაციულ-ტერიტორიული დაყოფა 19 კაუნტი და ცალკე დედაქალაქი ბუდაპეშტი.

ბულგარეთის მოსახლეობა შეადგენს 7,364,570 ადამიანს, ხოლო სიდიდით – 110,994 კმ. ადმინიტრაციულ-ტერიტორიული დაყოფა 27 ობლასტი და ცალკე დედაქალაქი სოფია.

გამოსავალი არსებობს

გეოგრაფიული, ეკონომიკური და  სოციალური ასპექტებიდან გამომდინარე, მიზანშეწონილი იქნება საქართველოს ადმინისტრაციულ-ტერიტორიული მოწყობა დღეისათვის არსებული მხარეების საზღვრების მიხედვით, რაც ისტორიულად არის ჩამოყალიბებული. ხოლო რაც შეეხება რაიონულ მოწყობას, რომელიც საქართველოსათვის განვითარების არცერთ ეტაპზე არ იყო დამახასიათებელი,  ევროპის თითქმის არც ერთ ქვეყანაში არ გამოიყენება და არ წარმოადგენს ნორმალურ მასშტაბს ადგილობრივი ტერიტორიული ორგანოსათვის.

სამხარეო მოწყობის პირობებში რამდენიმე მცირე ტერიტორიაზე მოქმედი რაიონული საკრებულოების და გამგეობების ნაცვლად მივიღებთ ერთი ოპტიმალური რაოდენობის დეპუტატებით (მიახლოებით იგივე რამდენიც ერთ რაიონულ საკრებულოში) დაკომპლექტებულ უკვე რეგიონული მასშტაბის ადგილობრივ წარმომადგენლობით ორგანოს და ასევე რამოდენიმე რაიონული გამგეობის ნაცვლად ერთ სამხარეო გამგეობას (ორგანოს შეიძლება სახელი შეეცვალოს, თუმცა შინაარსზე არსებითი მნიშვნელობა არა აქვს), რომელიც რამდენიმე რაიონის გაერთიანების შედეგად შექმნილ ტერიტორიაზე იფუნქციონირებს.

ტერიტორიული ორგანოების ნორმალურ საზღვრებში მოქცევა ადმინისტრაციული მმართველობითი ორგანოებისათვის იგივე უფლებამოსილების დატოვების შემთხვევაშიც კი, გამოიწვევს ადგილზე არსებული მნიშვნელოვანი რესურსების,  მათ შორის საბიუჯეტო, ფინანსურ-ეკონომიკური, ადმინისტრაციული და საკადრო, გაერთიანებას და შესაბამისად ადგილობრივი ტერიტორიული ორგანოების როლის გაზრდას. ეს კი საბოლოოო ჯამში ნიშნავს მთელი ქვეყნის მასშტაბით ადგილობრივი მოსახლეობის მნიშვნელობის გაზრდას მართვასა და მნიშვნელოვანი გადაწყვეტილებების მიღებაში როგორც ადგილებზე, ასევე სახელმწიფო მნიშვნელობის საკითხებთან მიმართებაში.

რაიონული მოწყობის პირობებში იმდენად მცირეა ადგილობრივი ორგანოების მოქმედების ტერიტორია, რომ მათი საქმიანობა ყოველგვარ აზრს კარგავს. თუ მოხდება რეგიონების გამსხვილება და საერთო ადგილობრივი წარმომადგენლობითი და მმართველობითი ორგანოების ფორმირება, ასეთი ორგანო არჩეული იქნება უფრო დიდი ტერიტორიული ერთეულის ფარგლებში, და წარმოადგენს რა რაოდენობრივად უფრო მეტ და უფრო ფართო მოსახლეობის ფენებს. ეს კი გაზრდის ადგილობრივი გადაწყვეტილებების მოქმედების არეალს და მათ მეტ ლეგიტიმაციას მიანიჭებს, ვინაიდან გამოხატავს მოსახლეობის ფართო ფენების ინტერესს.

რაიონულ დაყოფასთნ შედარებით, რეგიონალური მოწყობის პლიუსს პირველ რიგში წარმოადგენს გაერთიანებული რეგიონალური ბიუჯეტი. ერთიანი რეგიონალური ბიუჯეტი, თუნდაც დამატებითი შემოსავლის წყაროების მოზიდვის გარეშეც კი, მოსახლეობის და ადგილობრივი თვითმმართველობის ხელში იქცევა მძლავრ ინსტრუმენტად ადგილზე არსებული სოციალური, ეკონომიკური და ინფრასტრუქტურული პრობლემების გადასაჭრელად.

მაგალითისთვის თუ იმერეთში თერთმეტი რაიონის და ერთი საქალაქო ბიუჯეტის ნაცვლად შედგება ერთიანი კონსოლიდირებული სამხარეო ბიუჯეტი, მას შეეძლება დიდი გავლენა მოახდინოს რეგიონის ეკონომიკური პოლიტიკის კორექტირებასა და სტიმულირებაზე. მაგალითისათვის: რეგიონალურ ბიუჯეტში აკუმულირებული სახსრების მეშვეობით ადგილობრივ მთვარობას შესაძლებლობა მიეცემა მოახდინოს ამჟამად უმოქმედი, მაგრამ ეკონომიკური გათვლების საფუძველზე პერსპექტივის მქონე რომელიმე საწარმოში ინვესტირება, ან შეუძლია ამ მიზნებისათის დამოუკიდებლად მოიზიდოს საბანკო სესხი.

აგრეთვე რეგიონებში განსაკუთრებით მძიმე  მდგომარეობაში არსებული ინფრასტრუქტურის პირობებში, როდესაც რაიონებს ქრონიკულად არ ჰყოფნით სახსრები ამა თუ იმ მნიშვნელოვანი პროექტის დასაფინანსებლად. მაგალითისათვის შეგვიძლია მოვიყვანოთ რაიმე სახის ინფრასტრუქტურული პრობლემა, დავუშვათ წყალგაყვანილობასთან ან ელექტრომომარაგებასთან დაკავშირებული. რომლის დროულად მოგვარება, მხარის შემადგენლობაში მყოფ რაიონს მცირე საკუთარი ძალებით ბიუჯეტის გამო არ შეუძლია. თანხების მიზნობრივი აკუმულირების პირობებშიც კი ამ პრობლემის გადაწყვეტა შესაძლოა დროში საკმაოდ გაიწელოს, ხოლო მანამდე მოსახლეობისათვის პრობლემები გადაუჭრელი უნდა დარჩეს. კონსოლიდირებულ სამხარეო ბიუჯეტს კი შეუძლია პრობლემის დროული გადაწყვეტა სხვა რაიონების მიერ, რომლებსაც ამ ეტაპზე ანალოგიური პრობლემა არ გააჩნიათ, ამ მიზნებისათვის დაგროვილი თანხების გამოყენებით. ხოლო მომავალ წელს შემოსული ანალოგიური მიზნობრიობის თანხები მიიმართება უკვე იმ რაიონში ან ქალაქში, სადაც მსგავსი პრობლემა წარმოიშვება.

რეგიონალური მოწყობის პირობებში რაიონულისაგან განსხვავებით შესაძლებელია ბევრად უფრო ეფექტური სახელმწიფო და საზოგადოებრივი კონტროლის მექანიზმების შექმნა.

მნიშვნელოვან ამოცანას წარმოადგენს რაიონებში არსებული სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების საქმიანობის, ასევეე რაიონული ბიუჯეტების ფინანსური და მიზნობრივი მაჩვენებლების გაკონტროლება. დავალება განსაკუთრებით რთულდება, თუ ყოველი რაიონისათვის საჭირო იქნება ცალკე სახელმწიფო მაკონტროლებელი ორგანოს ჩამოყალიბება, დაფინანსება, კადრებით დაკომპლექტება, რაც მათი  განსაკუთრებით დიდი რაოდენობის გამო არაეფექტურ, ძნელად გასაკონტროლებელ  და კორუფციის მაღალი რისკის მატარებლად შეიძლება იქცეს.

თუ მრავალი რაიონული ბიუჯეტის, ადმინისტრაციულ-მმართველობითი ორგანოების ნაცვლად იარსებებს საერთო რეგიონალური ბიუჯეტი და სტრუქტურები. სამხარეო მოწყობის შემთხვევაში შეიქმნება რეგიონალური მასშტაბით ძლიერი და ქმედითი სახელმწიფო მაკონტროლებელი ორგანოები, როგორიცაა კონტროლის პალატა, საგადასახადო, პროკურატურა, რომელთაც ექნებათ საკმარისო დაფინანსება, იქნებიან პროფესიონალი კადრებით უზრუნველყოფილი, რაც სავსებით რელური და შესაძლებელია, ეს კი გაზრდის სახელმწიფოს მხრიდან მათზე კონტროლის საიმედო და ეფექტურ შესაძლებლობას და მინიმუმამდე დაიყვანს კორუფციის ალბათობას.

რაც შეეხება საზოგადოებრივი კონტროლის განხორციელებას, შეუძლებელია და არარეალურია თითოეული რაიონის მასშტაბით ისეთი მძლავრი საზოგადოებრივი კონტროლის ბერკეტების არსებობა როგორებიცაა ტელევიზია, პრესა თუ არასამთავრობო სექტორი, ასევე ფინანსური და საკადრო პრობლემების გამო. თუმცა სავსებით შესაძლებელი იქნება ერთი რეგიონალირი ტელევიზიის და ბეჭდური გამოცემების ჩამოყალიბება, რომლებიც მთლინად მოახდენენ რეგიონში არსებული პრობლემების გაშუქებას და ასევე საგამოძიებო ჟურნალისტიკის წარმოებას. იგივე ეხება არასამთავრობო სექტორსაც.

ამავე დროს საფუძველი ჩაეყრება ადგილებზე ძლიერი პოლიტიკური ცენტრების შექმნას, რასაც მოყვება პოლიტიკურთან ერთად, ეკონომიკური, კულტურული და სოციალური აქტივობა, რაც გამოიწვევს რეგიონებში ადგილობრივი ინტელექტუალური ელიტის წარმოქმნას და ადგილებზე დაკავებას.

ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების ფორმირების წესი მნიშვნელოვანწილად შეუწყობს ხელს ადგილობრივ თანამდებობებზე კადრების სამართლიანად არჩევასა თუ დანიშვნას. თუ, ადგილობრივ მოსახლეობას ექნება შესაძლებლობა უშუალოდ თვითონ, მოახდინოს ადგილობრივი ორგანოების ხელმძღვანელ თანამდებობებზე კანდიდატების არჩევა. ყველაზე უკეთესად სწორედ ადგილებზე იცნობენ ამა თუ იმ კანდიდატს და მოახდენენ იმის შეფასებას რამდენად გამოადგება ის ამ (თუ  იმ) თანამდებობაზე ხალხს. მეორეს მხრივ ეს ხელს შეუწყობს და სტიმულს მიცემს რაიონებში მცხოვრებ პატიოსან და შრომისმოყვარე ადამიანებს დასაქმდნენ ადგილობრივ თვითმართველობის ორგანოებში.

სამხარეო მოწყობას ასევე ძალზე დიდი გავლენა ექნება ქვეყნაში დემოგრაფიული კუთხით სიტუაციის შესაფასებლად და დამატებითი ღონისძიებების გასატარებლად ამ მხრივ განსაკუთრებით პრობლემატურ რეგიონებში. ასევე შიდა სამუშაო ძალის უკონტროლო გადაადგილებისა და გარე ემიგრაციის შეზღუდვის თვალსაზრისით. აუცილებელია ცალკეული რეგიონების მიხედვით დაწესდეს კვოტები უცხოეთიდან შემოსული სამუშაო ძალის თაობაზე. ამას ორმაგი ეფექტი ექნება, ერთის მხრივ გააკონტროლებს დემოგრაფიულ მდგომარეობას და მეორეს მხრივ უმუშევრობის პირობებში დაიცავს ადგილობრივი მოსახლეობის შრომით ინტერესებს.

ამირან კილაძე

ეკონომისტი