ადგილობრივი თვითმმართველობის განვითარების კონცეფცია

რეფორმის მიზეზები

განვითარებულ და დემოკრატიულ სახელმწიფოებში ადგილობრივ თვითმმართველობას ერთ-ერთი მთავარი ადგილი უკავია სახელმწიფო მმართველობის სისტემაში, როგორც სახელმწიფოს უმნიშვნელოვანეს პოლიტიკურ, ეკონომიკურ და სოციალურ შემადგენელ ელემენტს.

ადგილობრივ თვითმმართველობის რეფორმის საჭიროება უმთავრესად განაპირობა ადგილობრივ თვითმმართველობაში არსებულმა სისტემურმა პრობლემებმა. მათ შორის ყველაზე მნიშვნელოვანია ადგილობრივ თვითმმართველობის მკაფიოდ ჩამოყალიბებული პოლიტიკის და სტრატეგიის არარსებობა. მიუხედავად იმისა, რომ განხილული იყო ადგილობრივ თვითმმართველობის რეფორმირების სხვადასხვა ვარიანტები, იგი არ იქნა ასახული საკანონმდებლო დონეზე.

ქვეყანაში დღეისათვის შექმნილი ვითარების გათვალისწინებით დღის წესრიგში დადგა ადგილობრივ თვითმმართველობის რეფორმირება, რათა იგი შესაბამისობაში მოყვანილი იქნეს ევროპულ სტანდარტებთან.

რეფორმის მიზნები და ამოცანები

რეფორმის მიზანია ქვეყანაში ჩამოყალიბდეს ევროპულ ფასეულობებზე დაფუძნებული ადგილობრივი თვითმმართველობის სისტემა.

რეფორმის ძირითადი მიზნებია:

ადგილობრივი თვითმმართველობის სისტემის თავსებადობა აღიარებულ ფასეულობებთან და ევროსაბჭოს რეკომენდაციებთან;
ქვეყნის ადმინისტრაციულ–ტერიტორიული მოწყობის ოპტიმიზაცია;
ადგილობრივი თვითმმართველობა წარმოადგენდეს მასზე მანდატის გამცემ მოსახლეობას და მათი ინტერესების გამტარებელი და დამცველი იყოს;

რეფორმის ამოცანებია:

მიეცეს შესაძლებლობა ადგილობრივ მოსახლეობას თავის შეხედულებისამებრ მოახდინონ ადგილობრივი ხელისუფლების ფორმირება და მათზე კონტროლის განხორციელება;
ასევე მიეცეს შესაძლებლობა ზემოდან ჩაურევლად ადგილზევე გადაწყვიტონ მათ წინაშე მდგომი ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხები;
თვითმმართველობის ყველა დონეზე წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოების არჩევითობის დამკვიდრება;
ადგილობრივი თვითმმართველობებისათვის მეტი უფლევამოსილებების დელეგირება ისეთ სფეროებში როგორიცაა, ადგილობრივი ბიუჯეტის შევსების და ხარჯვის ნაწილი, ადგილობრივი გადასახადები, ადგილობრივი ინფრასტრუქტურული პროექტები;

რეფორმის მიმართულებები:

ზემოთ აღწერილი ვითარების გათვალისწინებით მიღებულ იქნა გადაწყვეტილება ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმირების შესახებ და დაისახა შემდეგი პრიორიტეტული მიმართულებები:
ადგილობრივი თვითმმართველობის ახალი ფუნქციური და სისტემური მოწყობა, რომელიც შესაბამისობაში იქნება მსოფლიოში აღიარებულ დემოკრატიულ ფასეულობებთან და ევროსაბჭოს რეკომენდაციებთან;
ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების ფორმირება, რომელიც დაემყარება ყველა დონეზე არჩევითობას;
მსოფლიოს განვითარებულ ქვეყნებში არსებული თვითმმართველობის სტანდარტების გათვალისწინება, საქართველოს რეალობასთან მისადაგება და დანერგვა;
ადგილობრივ თვითმმართველობებზე ზედამხედველობის და კონტროლის სისტემის დანერგვა;
სხვადასხვა ადგილობრივი სამსახურების მათ შორის ფინანსური, დასუფთავების, კეთილმოწყობის და ა.შ. განვითარება.

ადგილობრივ თვითმმართველობის ორგანიზაციული მოწყობა

ადგილობრივ თვითმმართველობის მოწყობა უნდა განხორციელდეს სამ დონედ

პირველი დონე

ადგილობრივი თვითმმართველობის პირველი დონე ითვალისწინებს ადგილობრივი წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოების ფორმირებას სოფლის და ქალაქის დონეზე. ყველა პირველი დონის ადგილობრივ ტერიტორიულ ერთეულს (სოფელს, ქალაქს) უნდა ჰყავდეს არჩევითი წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოები.

პირველი დონე ითვალისწინებს:
ადგილობრივი ტერიტორიული ერთეულის დონეზე (სოფლის, ქალაქის) რამოდენიმე (რაოდენობა დამოკიდებულია ტერიტორიული ერთეულის მოსახლეობის რაოდენობაზე) პირდაპირი წესით არჩეული ადგილობრივი დეპუტატისაგან დაკომპლექტებულ ადგილობრივ წარმომადგენლობით ორგანოს, სოფლის ან ქალაქის საკრებულოს;
ადგილობრივი ტერიტორიული ერთეულის დონეზე (სოფლის, ქალაქის) პირდაპირი წესით არჩეულ ადგილობრივი აღმასრულებელი ორგანოს ხელმძღვანელს. სოფლის შემთხვევაში გამგებელი, ქალაქის შემთხვევაში მერი;
ადგილობრივი ტერიტორიული ერთეულის დონეზე (სოფლის, ქალაქის) ბიუჯეტის ფორმირებას, რომლის შემოსავლის ძირითადი წყარო იქნება ცენტრალური ბიუჯეტის ასიგნებები და ადგილობრივი შემოსავლები, ხოლო ხარჯვით ნაწილს განსაზღვრავს გამგებელი/მერი ადგილობრივ საკრებულოსთან შეთანხმებით;
ადგილობრივი წარმომადგენლობითი ორგანოსათვის ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხებზე გადაწყვეტილების მიღების ექსკლუზიური უფლების დელეგირებას, ხოლო მნიშვნელოვანი ადგილობრივი საკითხების ზემდგომ (მეორე დონის წარმომადგენლობით) ორგანოსთან შეთანხმების ვალდებულებას;
ზემდგომი სახელმწიფო ორგანოების მიერ ადგილობრივი წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოების ზედამხედველობის და კონტროლის წესს;

მეორე დონე

ადგილობრივი თვითმმართველობის მეორე დონე ითვალისწინებს თანაბარი რაოდენობის მოსახლეობის მქონე ტერიტორიული ერთეულების წარმოქმნას. რომლებიც შეიქმნება რამოდენიმე სოფლის თემად გაერთიანებას შედეგად, ხოლო ქალაქის მუნიციპალიტეტებად დაყოფის შედეგად. მეორე დონის თვითმმართველი ერთეულები უნდა ახდენდნენ მესამე დონის (სამხარეო, ავტონომიური) ადგილობრივი წარმომადგენლობითი ორგანოების ფორმირებას. თითოეული მეორე დონის თვითმმართველი ერთეული პირდაპირი წესით უნდა ირჩევდეს ერთ ადგილობრივ დეპუტატს. ამასთან თემებს და მუნიციპალიტეტებს არ უნდა გააჩნდეთ საკუთარი მმართველობითი ორგანოები, ბიუჯეტი და რაიმე სახის სამსახურები. მხარის/ავტონომიური რესპუბლიკის აღმასრულებელი ორგანოს ხელმძღვანელის მიერ უნდა ინიშნებოდნენ თემებში და მუნიციპალიტეტებში წარმომადგენლები, რომლებიც შეასრულებენ შუამავლის როლს თვითმმართველობის პირველ და მესამე დონეებს შორის. წარმომადგენლებს უნდა ჰქონდეთ გარკვეული კოორდინატორის ფუნქცია, რათა ახდენდეს ერთის მხრივ მხარის/ავტონომიური რესპუბლიკის გადაწყვეტილებების დაყვანას, შესრულების კონტროლს სოფლის და ქალაქის დონეზე. ასევე სოფლის და ქალაქის პრობლემების დროულ მიტანას მხარის/ავტონომიური რესპუბლიკის ხელმძღვანელობამდე.

მესამე დონე

ადგილობრივი თვითმმართველობის მესამე დონე ითვალისწინებს ადგილობრივი წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოების ფორმირებას მხარის და ავტონომიური რესპუბლიკის დონეზე. ყველა მეორე დონის ადგილობრივ ტერიტორიულ ერთეულს (მხარეს, ავტონომიურ რესპუბლიკას) უნდა ჰყავდეს არჩევითი წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოები.

მესამე დონე ითვალისწინებს:
ადგილობრივი ტერიტორიული ერთეულის დონეზე (მხარეს, ავტონომიურ რესპუბლიკას) რამოდენიმე (რაოდენობა დამოკიდებულია ტერიტორიული ერთეულის მოსახლეობის რაოდენობაზე) პირდაპირი წესით არჩეული ადგილობრივი დეპუტატისაგან დაკომპლექტებულ ადგილობრივ წარმომადგენლობით ორგანოს, მხარის ან ავტონომიური რესპუბლიკის საბჭოს;
ადგილობრივი ტერიტორიული ერთეულის დონეზე (მხარის, ავტონომიურ რესპუბლიკის) პირდაპირი წესით არჩეულ ადგილობრივი აღმასრულებელი ორგანოს ხელმძღვანელს. მხარის და ავტონომიურ რესპუბლიკის შემთხვევაში გუბერნატორი;
ადგილობრივი ტერიტორიული ერთეულის დონეზე (მხარის, ავტონომიურ რესპუბლიკის) ბიუჯეტის ფორმირებას, რომლის შემოსავლის ძირითადი წყარო იქნება ცენტრალური ბიუჯეტის ასიგნებები და ადგილობრივი შემოსავლები, ხოლო ხარჯვით ნაწილს განსაზღვრავს გუბერნატორი მხარის, ავტონომიურ რესპუბლიკის საბჭოსთან შეთანხმებით;
მხარის ან ავტონომიური რესპუბლიკის წარმომადგენლობითი ორგანოსათვის ადგილობრივი მნიშვნელობის საკითხებზე გადაწყვეტილების მიღების ექსკლუზიური უფლების დელეგირებას, ხოლო სახელმწიფოსათვის მნიშვნელოვანი ადგილობრივი საკითხების ცენტრალურ ხელისუფლებასთან შეთანხმების ვალდებულებას;
ცალკეული მოსაკრებლების და გადასახადების ადგილობრივი ფინანსური სტრუქტურების მიერ ამოღებას და ადგილობრივ ბიუჯეტში აკუმულირებას;
მხარის ან ავტონომიური რესპუბლიკის წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოების მხრიდან პირველი დონის ადგილობრივი წარმომადგენლობითი და აღმასრულებელი ორგანოების ზედამხედველობას.

ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების არჩევის წესი

ადგილობრივ დონეზე აუცილებელია პირდაპირი მაჟორიტარული არჩევნების სისტემის დანერგვა. სადაც ასევე დაწესებული იქნება 50 პროცენტიანი გამსვლელი ბარიერი, რაც არჩეული კანდიდატის ლეგიტიმურობის მაღალ ხარისხს უზრუნველყოფს. ადგილობრივ დონეზე პირდაპირი მაჟორიტარული წესით არჩევნების დანერგვა გაზრდის მოსახლეობის როლს თვითმმართველობის სისტემაში, ასევე ადგილობრივ დეპუტატებს და აღმასრულლებელი ორგანოს ხელმძღვანელ პირებს პასუხისმგებელს გახდის უშუალოდ მოსახლეობის წინაშე.

პირველი დონის არჩევნები

წარმომადგენლობით ორგანოს არჩევა პირველი დონის ადგილობრივი ტერიტორიული ერთეულის ფარგლებში უნდა განხორციელდეს პირდაპირი და საყოველთაო არჩევნების გზით. პირველი დონის არჩევნებისათვის ქალაქი და სოფელი უნდა დაიყოს თანაბარი რაოდენობის მოსახლეობის უბნებად, სადაც თითოეული უბანი მაჟორიტარული წესით აირჩევს ერთ ადგილობრივ დეპუტატს.

აღმასრულლებელი ორგანოს ხელმძღვანელის არჩევა პირველი დონის ადგილობრივი ტერიტორიული ერთეულის ფარგლებში უნდა განხორციელდეს პირდაპირი და საყოველთაო არჩევნების გზით.

მეორე დონის არჩევნები

მეორე დონეზე არ მოხდება მმართველობითი ორგანოების ფორმირება და შესაბამისად არ განხორციელდება არჩევნები.

მესამე დონის არჩევნები

წარმომადგენლობით ორგანოს არჩევა მესამე დონის ადგილობრივი ტერიტორიული ერთეულის ფარგლებში უნდა განხორციელდეს პირდაპირი და საყოველთაო არჩევნების გზით. მესამე დონის არჩევნები უნდა განხორციელდეს მეორე დონეზე ფორმირებული თემების და მუნიციპალიტეტების მიხედვით, სადაც თითოეული თემი და მუნიციპალიტი მაჟორიტარული წესით აირჩევს ერთ ადგილობრივ დეპუტატს.

აღმასრულლებელი ორგანოს ხელმძღვანელის არჩევა მესამე დონის ადგილობრივი ტერიტორიული ერთეულის ფარგლებში უნდა განხორციელდეს პირდაპირი და საყოველთაო არჩევნების გზით.

ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების საქმიანობის სახელმწიფო ზედამხედველობა

სახელმწიფო ორგანოების მიერ ადგილობრივი თვითმმართველობის საქმიანობაზე უნდა ხორციელდებოდეს ზედამხედველობა, რომლმაც უნდა უზრუნველყოს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებისა და თანამდებობის პირების საქმიანობის კანონიერება და მიზანშეწონილობა.

დღეის მდგომარეობით ზედამხედველობას ახორციელებენ რწმუნებულები – გუბერნატორები

წარმოდგენილი პროექტის მიხედვით პირველი დონის ადგილობრივი თვითმმართველობის საქმიანობაზე ზედამხედველობა უნდა განახორციელოს მეორე დონის ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებმა, ხოლო მეორე დონის ადგილობრივი თვითმმართველობის საქმიანობაზე კი ცენტრალური ხელისუფლების ორგანოებმა.

ზედამხედველობის განხორციელება მოიცავს სამართლებრივი ზედამხედველობას და დელეგირებული უფლებამოსილებების განხორციელების ზედამხედველობას:
სამართლებრივი ზედამხედველობა გულისხმობს ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებისა და თანამდებობის პირების მიერ მიღებული (გამოცემული) ნორმატიული აქტების საქართველოს კანონმდებლობასთან შესაბამისობის უზრუნველსაყოფად.
დელეგირებული უფლებამოსილებების განხორციელების ზედამხედველობა თვითმმართველი ერთეულის მიერ მისთვის დელეგირებული უფლებამოსილებების განხორციელებას სახელმწიფო ინტერესებისა და იმ მითითებების შესაბამისად, რომლებსაც დელეგირების განმახორციელებელი იძლევა.

ადგილობრივი თვითმმართველობის ბიუჯეტის ფორმირება

ადგილობრივი თვითმმართველობის დაფინანსების მეთოდად მიწანშეწონილია კომბინირებული მეთოდის გამოყენება, რომელშიც გათვალისწინებულია:
ცენტრალური ასიგნებები;
ადგილობრივი გადასახადები;
ადგილობრივი მოსაკრებლები;
ადგილობრივი ქონების რეალიზაციით მიღებული შემოსავლები;
ადგილობრივი თვითმმართველობის საკუთრებაში მყოფი იურიდიული პირების მიერ მიღებული შემოსავლები;

ადგილობრივი თვითმმართველობის ინფრასტრუქტურა და ქონება

ასევე რეფორმის მნიშვნელოვანი ნაწილია ადგილობრივი და ცენტრალური ხელისუფლებათა შორის ქონების და ქონების განკარგვასთან დაკავშირებით უფლებამოსილებების გამიჯვნა.

ადგილობრივი თვითმმართველობის საინფორმაციო ცენტრების ჩამოყალიბება

ადგილობრივი თვითმმართველობის მოდელის ეფექტიანი ფუნქციონირების უზრუნველყოფისათვის მნიშვნელოვანია საინფორმაციო კუთხით აქტივობა. რაც გულისხმობს რეგიონებში ადგილობრივი თვითმმართველობის საინფორმაციო ცენტრების ჩამოყალიბებას მოსახლებასთან ადგილობრივი თვითმმართველობის საკითხებთან დაკავშირებით შეხვედრების მოწყობას,მოსახლების მიერ წერილობითი თუ ზეპირი მიმართვებზე რეაგირებას. სხვადასხვა სახის ნაბეჭდი ლიტერატურის (ბუკლეტების, ბროშურების, წიგნების, ერთჯერადი ჟურნალების და გაზეთების) წარმოების და დარიგების მეშვეობით. სარეკლამო–საინფორმაციო ხასიათის სტატიების განთავსებით ადგილობრივ გაზეთებსა და ინტერნეტ გვედებზე, რგოლების დამზადებით და გაშვებით ადგილობრივ ტელევიზიებსა თუ რადიოებში. საკუთარი ინტერნეტ გვერდის შექმნას და მასზედ მაქსიმალურად ამომწურავი ინფორმაციის განთავსებას, ინტერნეტ ფორუმების ორგანიზებას. პრეზენტაციების მოწყობას, შეხვედებს საზოგადოების სხვადასხვა წრეების წარმომადგენლებთან. პრესკონფერენციების მოწყობა მედიის საშუალებებისათვის ადგილობრივი თვითმმართველობის საკითხებზე.

საბოლოო შედეგი იქნება უფრო მეტად ინფორმირებულობა ადგილობრივი თვითმმართველობის საკითხებთან დაკავშირებით და მაქსიმალური ჩართვა ადგილობრივი თვითმმართველობის რეფორმირების განხორციელებაში.

პროექტის ავტორი: ამირან კილაძე